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GINEBRA (Noticias de la OIT) – A medida que se intensifica la competencia mundial por el empleo y la inversión extranjera, las Zonas Francas Industriales (ZFI) proliferan en todo el mundo, pasando de unas pocas décadas atrás a más de 850 en la actualidad, según un nuevo informe 1 publicado por la Oficina Internacional del Trabajo.

Si bien reconoce el enorme potencial económico y de empleo de las zonas francas industriales, la OIT advierte que su creciente ubicuidad en la escena manufacturera mundial plantea preguntas cada vez más serias para los 27 millones de trabajadores de las zonas francas industriales del mundo (de los cuales el 90% son mujeres) y para las legiones de estrategas de desarrollo que ven la inversión en las zonas francas industriales como una forma rápida de que los países en desarrollo adquieran las habilidades industriales y los recursos necesarios para competir en la economía mundial.

En el informe se definen las zonas francas industriales como » zonas industriales con incentivos especiales para atraer inversiones extranjeras en las que los materiales importados se someten a cierto grado de elaboración antes de ser exportados de nuevo.»En algunos países, estas zonas son indistinguibles de los complejos empresariales modernos organizados, pero en muchos otros adoptan la forma de enclaves cercados de monocultivo industrial. No importa la forma que adopten las zonas francas industriales, el espíritu de libre comercio, inversión extranjera y exportación de la economía moderna las ha transformado en «vehículos de globalización».»

El análisis de la OIT indica que, si bien las zonas francas industriales son sin duda grandes generadoras de empleo, en particular para las mujeres de los países en desarrollo, demasiadas de ellas siguen viéndose obstaculizadas por una reputación de bajos salarios, malas condiciones de trabajo y sistemas de relaciones laborales subdesarrollados. Además, la OIT afirma que, si bien la combinación de la inversión directa en manufacturas, el empleo y la transferencia de tecnología puede proporcionar un importante impulso en la escala de desarrollo, hasta el momento las pruebas indican la ausencia generalizada de vínculos significativos entre las zonas francas industriales y las economías nacionales de la mayoría de los países receptores.

Si bien muchos países que operan en zonas habían previsto que el procesamiento y montaje de piezas importadas de baja cualificación sería un primer paso necesario, aunque temporal, hacia una fabricación de mayor valor añadido, sólo unos pocos (por ejemplo, Malasia, Mauricio y Singapur) han logrado desarrollar una amplia gama de industrias nacionales de exportación sobre la base de la inversión en zonas francas industriales.

Estas y otras preocupaciones relacionadas con el potencial de empleo y desarrollo de las zonas francas industriales se examinarán en una Reunión Tripartita Internacional de Países que operan en Zonas Francas Industriales que se celebrará en la sede de la OIT en Ginebra del 28 de septiembre al 2 de octubre. Se espera que participen delegaciones que representen a empleadores, trabajadores y gobiernos de 10 países2.

Crecimiento mundial de las zonas francas industriales

El informe de la OIT, que se preparó para la reunión, dice que el mayor número de zonas se encuentra en América del Norte (320) y Asia (225). Sin embargo, la concentración de zonas francas industriales está aumentando en regiones en desarrollo como el Caribe (51), América Central (41) y el Oriente Medio (39), y es probable que las cifras aumenten en todo el mundo. Filipinas, por ejemplo, tiene actualmente en funcionamiento 35 zonas francas industriales, pero ha aprobado planes para 83.

Actualmente, los Estados Unidos y México juntos son los operadores de ZFI más activos, con 213 y 107, respectivamente, la mayoría de las cuales son maquiladoras agrupadas alrededor de ciudades fronterizas como Tijuana, Ciudad Juárez y Matamores. Las maquiladoras de estas ciudades están vinculadas a cadenas de producción en el lado estadounidense de la frontera. Creada originalmente en 1965 como medida de emergencia para combatir el desempleo, la industria maquiladora produce actualmente exportaciones por valor de 5.000 millones de dólares de los EE.UU. al año, más del 30% de las exportaciones totales de México. Se prevé que la inversión manufacturera en el sector de las maquilas aumentará a raíz de la eliminación de los aranceles resultantes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en particular en esferas como el vestido y los textiles.

Otros países del hemisferio occidental albergan cada vez más zonas francas industriales establecidas principalmente para proporcionar productos manufacturados a la venta en el mercado de los Estados Unidos: la República Dominicana tiene 35 zonas francas industriales, Honduras 15 y Costa Rica 9. El informe cita a Costa Rica como ejemplo de cómo los países más pequeños y menos poblados pueden beneficiarse de las estrategias de zonas. Desde 1981, las zonas francas industriales de Costa Rica han creado casi 49.000 puestos de trabajo, en su mayoría en el sector de la confección y la electrónica, que tienen el beneficio añadido de diversificar las exportaciones del país, alejándolas de sectores tradicionales como el banano y el café. Casi el 30% de todo el empleo manufacturero en Costa Rica es generado actualmente por empresas que operan en zonas francas industriales. El nivel de desempleo del país se ha reducido al 5%.

Solo en Asia, China tiene 124 zonas francas industriales, muchas de ellas a escala de urbanizaciones urbanas e industriales de tamaño completo, con infraestructura comunitaria como educación, transporte y servicios sociales. Bangladesh, el Pakistán y Sri Lanka cuentan con amplias estrategias para las zonas francas industriales. En África hay 47 zonas francas industriales, 14 de las cuales se encuentran en Kenya. En Mauricio, todo el territorio se ha dividido en zonas para la elaboración de productos de exportación y la gestión sensata de las zonas francas industriales es probablemente el principal factor que contribuye al crecimiento económico de ese país.

Distribución de las zonas francas industriales por región, 1997

Región No. of zones Key countries
North America 320 United States – 213, Mexico – 107
Central America 41 Honduras – 15, Costa Rica – 9
Caribbean 51 Dominican Republic – 35
South America 41 Colombia – 11, Brazil – 8
Europe 81 Bulgaria – 8, Slovenia – 8
Middle East 39 Turkey – 11, Jordan – 7
Asia 225 China – 124, Philippines – 35, Indonesia – 26
Africa 47 Kenya – 14, Egypt – 6
Pacific 2 Australia – 1, Fiji – 1
Total 845

Source: WEPZA and ILO.

Growth in the Asian Tiger economies was also fuelled by EPZs. Durante tres décadas, el estado de Penang en Malasia demostró ser muy eficaz para atraer inversiones de calidad en la fabricación de alta tecnología, con un aumento del número de plantas de 31 en 1970 a 743 en 1997 y un aumento del número de empleados de alrededor de 3.000 a casi 200.000 durante el mismo período. Del mismo modo, gran parte del crecimiento de la capacidad tecnológica y financiera de Singapur se desarrolló sobre la base de las inversiones y el aumento constante de la productividad en las zonas francas industriales, que lograron aumentar la cantidad y la calidad de los puestos de trabajo ofrecidos y establecer los vínculos necesarios entre las economías nacional e internacional.

Por lo tanto, qué tienen de malo las zonas francas industriales

En la Reunión de la OIT se debatirá el informe y se examinarán las formas de abordar los problemas laborales y de recursos humanos de las zonas francas industriales de manera que mejoren los salarios y las condiciones de trabajo y aumenten la productividad y los vínculos entre las zonas francas industriales y las economías nacionales de los países en que se encuentran. Se prestará especial atención a la difícil situación de las trabajadoras en las zonas francas industriales. Las mujeres no sólo constituyen la mayoría de la fuerza de trabajo de las zonas francas industriales, sino que tienden a sufrir más los problemas inherentes a las zonas francas industriales, en particular las largas jornadas de trabajo, los bajos salarios, la ausencia casi total de servicios de bienestar social (como el cuidado de los niños) y la naturaleza a menudo ardua del trabajo.

El informe dice que «es una característica lamentable de muchas zonas que tanto los trabajadores como las trabajadoras estén atrapados en empleos de bajos salarios y baja cualificación. Se consideran reemplazables y sus preocupaciones no reciben suficiente atención en las relaciones laborales y sociales.»La fuerza de trabajo en las zonas francas industriales de todo el mundo suele ser mayoritariamente femenina, pero en ciertas actividades, en particular en los textiles, la fabricación de prendas de vestir y el montaje de productos electrónicos, las mujeres pueden representar el 90% o más de los trabajadores.

El informe de la OIT identifica cinco factores que contribuyen a esta situación insatisfactoria:

  • La mayoría de los países que operan en zonas tienen una abundante oferta de mano de obra disponible, que tiende a mantener bajos los salarios, aunque la imagen negativa de gran parte del trabajo en zonas a veces obliga a pagar;Las zonas
  • son particularmente atractivas para las industrias de gran densidad de mano de obra, como la confección y el calzado y el montaje de componentes electrónicos, que utilizan tecnología relativamente básica y, por lo tanto, requieren una mano de obra poco cualificada. La alta rotación de mano de obra no es un problema porque los reemplazos son abundantes;
  • Los generosos incentivos y los bajos costos de entrada atraen a las industrias de procesamiento simples a invertir en las zonas; estas empresas a menudo carecen de una gestión profesional, particularmente en recursos humanos y gestión. También tienden a ser incapaces o no están dispuestos a invertir en nuevas aptitudes, tecnología o mejoras de la productividad. También es probable que proporcionen pocos o ningún beneficio social a sus empleados;
  • La naturaleza intensiva de mano de obra de gran parte del trabajo de procesamiento y ensamblaje significa que las empresas compiten en gran medida sobre la base del precio; con los costos de mano de obra como un componente importante de los costos totales, las empresas ven a la mano de obra como un costo que hay que contener y no como un activo para desarrollar;
  • Muy pocos gobiernos han logrado implementar políticas para asegurar que los inversionistas de la zona transfieran tecnología y habilidades a la industria y los trabajadores locales, con el resultado de que la base de capital humano sigue siendo baja.

Según la OIT, la escasez de estrategias adecuadas de desarrollo de los recursos humanos puede limitar el potencial de las zonas francas industriales para mejorar la productividad y mejorar los puestos de trabajo. El informe dice que » las relaciones laborales y el desarrollo de los recursos humanos siguen siendo dos de los aspectos más problemáticos del funcionamiento de la zona.»Los mecanismos para mejorar las normas laborales a menudo son inadecuados: «El modelo clásico de regulación laboral – con un «piso» o marco de normas laborales mínimas y sindicatos y empleadores libres que se reúnen para negociar acuerdos vinculantes – es extremadamente raro en las zonas francas industriales.»

Según el Sr. Auret Van Heerden, el autor principal del informe, » la frecuente ausencia de normas mínimas y las malas relaciones entre los trabajadores y la administración tienen resultados predecibles, como una alta rotación de la mano de obra, ausentismo, estrés y fatiga, bajas tasas de productividad, desperdicio excesivo de materiales y malestar laboral siguen siendo demasiado comunes en las zonas francas industriales.»

La Ley de la Zona frente a la Ley del Territorio

El informe de la OIT concluye que en la mayoría de los principales países que operan en las zonas industriales francas, pero no en todos, las legislaciones nacionales en materia de trabajo y relaciones industriales son aplicables en las zonas. El informe señala que en Singapur, que tiene una tradición muy fuerte de tripartismo, » no se trata de que las políticas de inversión infrinjan los derechos de los trabajadores.»Los autores señalan que la política se remonta a la década de 1960, una época en que Singapur necesitaba desesperadamente inversiones y se encontraba en una etapa muy temprana de desarrollo industrial.

En Mauricio, uno de los operadores de ZFI más exitosos, los trabajadores de zona «están cubiertos por las leyes laborales y el sistema de relaciones laborales.»Sin embargo, una Ley de Expansión Industrial de 1993 ha proporcionado a las empresas una mayor flexibilidad, en particular en el cálculo de las horas de trabajo para fines de horas extraordinarias, que ha sido criticada persistentemente por el movimiento obrero. Mauricio tiene un alto grado de actividad sindical en algunos sectores de la economía nacional, pero en las zonas francas industriales sólo el 9% de los trabajadores están sindicalizados.

Filipinas, según el informe de la OIT, «es un excelente ejemplo de un país que opera en zonas en el que no existía un sistema adecuado de regulación laboral ni de relaciones entre la mano de obra y la dirección en las zonas, pero que, después de años de conflicto industrial, hizo las reformas necesarias y estableció un sistema estable de relaciones entre la mano de obra y la dirección», incluido el respeto de los derechos sindicales. Sin embargo, no todas las zonas de Filipinas se están desarrollando a buen ritmo. En el informe se señala que «varias zonas privadas parecen haber adoptado una política de «libertad sindical» que entra en conflicto con la legislación laboral.

La República Dominicana, al igual que Filipinas, atravesó un período de agitación laboral antes de instituir reformas que, según el informe,»han avanzado mucho en la mejora del respeto de las normas laborales y las relaciones laborales en las zonas.»Hoy en día hay 14 sindicatos que operan en las zonas, aunque se dice que enfrentan dificultades considerables para establecer convenios colectivos. Las zonas francas de Costa Rica también están cubiertas por la legislación nacional, «sin embargo, la actividad sindical en Costa Rica no está bien desarrollada y las zonas francas no son una excepción», dice el informe.

Hay muy pocos países que excluyan abierta y oficialmente las zonas francas industriales de la legislación laboral nacional y del sistema de relaciones entre trabajadores y empresarios. Sin embargo, en Bangladesh, las zonas francas industriales están excluidas del ámbito de aplicación de la Ordenanza de Relaciones Laborales del país, que prevé derechos de organización y negociación en otros sectores. Sin embargo, existen normas laborales que se aplican en las zonas en relación con cuestiones como la clasificación de puestos de trabajo, el salario mínimo, las licencias, los períodos de vacaciones, la terminación del empleo y los servicios de asistencia social, como clínicas y comedores.

El Pakistán también ha excluido sus zonas del ámbito de aplicación de la Ordenanza sobre Relaciones Laborales y ha prohibido toda forma de acción laboral en ellas.

Panamá es el único país de Centroamérica que ha adoptado una legislación laboral especial para sus zonas francas industriales, en sustitución del código de trabajo. La legislación inicial trataba de limitar estrictamente la influencia de los sindicatos en las zonas francas industriales. Después de mucha oposición y algunas revisiones para restaurar el reconocimiento de las libertades sindicales, el informe dice que «la controversia no se ha resuelto completamente y la libertad de asociación no está bien establecida en las zonas.»

La OIT insiste en que solo las zonas francas industriales con recursos humanos de alta calidad y relaciones laborales estables podrán cumplir los altos estándares de velocidad, costo y calidad de la economía mundial. Para alcanzar el pleno empleo y el potencial de productividad de las zonas francas industriales, será necesaria una estrategia adecuada de desarrollo de los recursos humanos. Para que las zonas francas industriales puedan tener todos los efectos económicos en cadena que desean los países receptores, es necesario forjar mayores vínculos con las economías nacionales. Por último, las inversiones muy necesarias en infraestructura social, en particular las que necesitan las trabajadoras (por ejemplo, servicios de guardería, transporte seguro y condiciones de vida y de trabajo sanitarias), podrían contribuir en gran medida a que el empleo en las zonas francas industriales fuera más estable y atractivo.

1 Cuestiones laborales y sociales relacionadas con las zonas francas industriales. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1998. ISBN 92-2-111357-4. Precio: 15 Francos suizos.

2 Bangladesh, Barbados, China, Costa Rica, Filipinas, Mauricio, México, República Dominicana, Sri Lanka, Túnez.

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