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GENÈVE (Nouvelles de l’OIT) – Alors que la concurrence mondiale pour l’emploi et les investissements étrangers s’intensifie, les Zones franches d’exportation (ZPE) prolifèrent dans le monde entier, passant d’une poignée il y a quelques décennies à plus de 850 aujourd’hui, selon un nouveau rapport1 publié par le Bureau international du travail.

Tout en reconnaissant l’énorme potentiel économique et d’emploi des ZPE, l’OIT avertit que leur omniprésence sur la scène manufacturière mondiale pose des questions de plus en plus sérieuses pour les 27 millions de travailleurs des ZPE dans le monde (dont 90% de femmes) et pour les légions de stratèges du développement qui considèrent l’investissement dans les ZPE comme un moyen rapide pour les pays en développement d’acquérir les compétences industrielles et les ressources nécessaires pour être compétitifs dans l’économie mondiale.

Le rapport définit les ZPE comme  » des zones industrielles dotées d’incitations spéciales pour attirer les investissements étrangers dans lesquelles les matières importées subissent un certain degré de transformation avant d’être exportées à nouveau. »Dans certains pays, ces zones sont indiscernables des complexes commerciaux organisés et modernes, mais dans beaucoup d’autres, elles prennent la forme d’enclaves clôturées de monoculture industrielle. Quelle que soit la forme que prennent les ZPE, la philosophie de libre-échange, d’investissement étranger et d’exportation de l’économie moderne les a transformées en « véhicules de la mondialisation ». »

L’analyse de l’OIT indique que si les ZPE sont sans aucun doute d’énormes générateurs d’emplois, en particulier pour les femmes dans les pays en développement, trop d’entre elles continuent d’être entravées par une réputation de bas salaires, de mauvaises conditions de travail et de systèmes de relations de travail sous-développés. En outre, l’OIT affirme que si la combinaison de l’investissement direct dans le secteur manufacturier, de l’emploi et du transfert de technologie peut donner un coup de pouce important à l’échelle du développement, les preuves à ce jour indiquent l’absence généralisée de liens significatifs entre les ZPE et les économies nationales de la plupart des pays hôtes.

Alors que de nombreux pays opérant dans la zone avaient prévu que le traitement et l’assemblage peu qualifiés de pièces importées constitueraient un premier pas nécessaire, mais temporaire, vers une fabrication à plus forte valeur ajoutée, seuls quelques-uns (par exemple la Malaisie, Maurice et Singapour) ont réussi à développer un large éventail d’industries d’exportation nationales sur la base des investissements de la zone euro.

Ces préoccupations et d’autres concernant le potentiel d’emploi et de développement des ZPE seront examinées lors d’une Réunion tripartite internationale des Pays exploitant des Zones franches d’exportation qui se tiendra au siège de l’OIT à Genève du 28 septembre au 2 octobre. Des délégations représentant des employeurs, des travailleurs et des gouvernements de 10 pays 2 sont attendues.

Croissance mondiale des ZPE

Le rapport de l’OIT, qui a été préparé pour la réunion, indique que le plus grand nombre de zones se trouvent en Amérique du Nord (320) et en Asie (225). Mais la concentration des ZPE augmente dans les régions en développement telles que les Caraïbes (51), l’Amérique centrale (41), le Moyen-Orient (39) et les chiffres sont susceptibles d’augmenter dans le monde entier. Les Philippines, par exemple, ont actuellement 35 ZPE en service, mais ont approuvé des plans pour 83.

Actuellement, les États-Unis et le Mexique sont ensemble les opérateurs les plus actifs d’EPZ, avec respectivement 213 et 107, dont la plupart sont des usines d’assemblage de maquiladora regroupées autour de villes frontalières telles que Tijuana, Ciudad Juarez et Matamores. Les usines de maquila de ces villes sont liées aux chaînes de production du côté américain de la frontière. Créée à l’origine en 1965 comme mesure d’urgence pour lutter contre le chômage, l’industrie des maquilas produit aujourd’hui des exportations d’une valeur de 5 milliards de dollars par an, soit plus de 30% des exportations totales du Mexique. Les investissements manufacturiers dans le secteur des maquilas devraient augmenter à la suite de l’élimination des droits de douane découlant de l’Accord de libre-échange nord-américain, en particulier dans des domaines tels que l’habillement et les textiles.

D’autres pays de l’hémisphère occidental abritent de plus en plus d’EPZ établies en grande partie pour fournir des produits manufacturés destinés à la vente sur le marché américain: la République dominicaine compte 35 EPZ, le Honduras 15 et le Costa Rica 9. Le rapport cite le Costa Rica comme un exemple de la façon dont les pays plus petits et moins peuplés peuvent tirer profit des stratégies de zone. Depuis 1981, les ZPE du Costa Rica ont créé près de 49 000 emplois, principalement dans le secteur de l’habillement et de l’électronique, ce qui a l’avantage supplémentaire de diversifier les exportations du pays loin des secteurs traditionnels tels que la banane et le café. Près de 30% de tous les emplois manufacturiers au Costa Rica sont maintenant générés par des entreprises opérant dans des ZPE. Le taux de chômage dans le pays est en baisse à 5 %.

En Asie, la Chine compte à elle seule 124 ZPE, dont beaucoup à l’échelle de grands développements urbains et industriels, avec des infrastructures communautaires telles que l’éducation, les transports et les services sociaux. Le Bangladesh, le Pakistan et le Sri Lanka ont des stratégies étendues de ZPE. En Afrique, il existe 47 ZEP, dont 14 au Kenya. À Maurice, l’ensemble du territoire a été zoné pour la transformation des exportations et la gestion judicieuse des ZPE est probablement le principal facteur contribuant à la croissance économique de ce pays.

Répartition des ZPE par région, 1997

Région No. of zones Key countries
North America 320 United States – 213, Mexico – 107
Central America 41 Honduras – 15, Costa Rica – 9
Caribbean 51 Dominican Republic – 35
South America 41 Colombia – 11, Brazil – 8
Europe 81 Bulgaria – 8, Slovenia – 8
Middle East 39 Turkey – 11, Jordan – 7
Asia 225 China – 124, Philippines – 35, Indonesia – 26
Africa 47 Kenya – 14, Egypt – 6
Pacific 2 Australia – 1, Fiji – 1
Total 845

Source: WEPZA and ILO.

Growth in the Asian Tiger economies was also fuelled by EPZs. Pendant trois décennies, l’État de Penang en Malaisie s’est avéré très efficace pour attirer des investissements de qualité dans la fabrication de haute technologie, le nombre d’usines passant de 31 en 1970 à 743 en 1997 et le nombre d’employés passant d’environ 3 000 à près de 200 000 au cours de la même période. De même, une grande partie de la croissance des prouesses technologiques et financières à Singapour s’est développée sur la base des investissements et de l’augmentation constante de la productivité dans les ZPE, ce qui a permis à la fois d’augmenter la quantité et la qualité des emplois offerts et de créer les liens nécessaires entre les économies nationales et internationales.

Alors qu’est-ce qui ne va pas avec les ZPE

La réunion de l’OIT débattra du rapport et examinera les moyens de traiter les problèmes de main-d’œuvre et de ressources humaines des ZPE de manière à améliorer les salaires et les conditions de travail et à accroître la productivité et les liens entre les ZPE et les économies nationales des pays dans lesquels elles sont situées. Une attention particulière sera accordée au sort des travailleuses dans les ZPE. Non seulement les femmes constituent la majorité de la main-d’œuvre des ZPE, mais elles ont tendance à souffrir davantage des problèmes inhérents aux ZPE, notamment les longues heures de travail, les bas salaires, l’absence presque totale de structures de protection sociale (telles que la garde d’enfants) et la nature souvent ardue du travail.

Selon le rapport, « il est regrettable dans de nombreuses zones que les travailleurs masculins et féminins soient pris au piège d’emplois peu rémunérés et peu qualifiés. Ils sont considérés comme remplaçables et leurs préoccupations ne font pas l’objet d’une attention suffisante dans les relations de travail et les relations sociales. »La main-d’œuvre dans les ZPE du monde entier est généralement majoritairement féminine, mais dans certaines activités, notamment le textile, la fabrication de vêtements et l’assemblage électronique, les femmes peuvent représenter 90% ou plus des travailleurs.

Le rapport de l’OIT identifie cinq facteurs qui contribuent à cette situation insatisfaisante:

  • La plupart des pays opérant dans les zones ont une offre abondante de main-d’œuvre disponible, ce qui tend à maintenir les salaires à la baisse, bien que l’image négative d’une grande partie du travail dans les zones oblige parfois à payer une prime pour obtenir de la main-d’œuvre;
  • Les zones sont particulièrement attrayantes pour les industries à forte intensité de main-d’œuvre telles que les vêtements et les chaussures et l’assemblage de composants électroniques, qui utilisent une technologie relativement basique et nécessitent donc une main-d’œuvre peu qualifiée. Le roulement élevé de la main-d’œuvre n’est pas un problème car les remplacements sont abondants;
  • Les incitations généreuses et les faibles coûts d’entrée attirent les industries de transformation simples à investir dans les zones; ces entreprises manquent souvent de gestion professionnelle, en particulier dans les ressources humaines et la gestion. Ils ont également tendance à être incapables ou réticents à investir dans de nouvelles compétences, technologies ou améliorations de la productivité. Ils sont également susceptibles de fournir peu ou pas d’avantages sociaux à leurs employés;
  • La nature à forte intensité de main-d’œuvre d’une grande partie des travaux de transformation et d’assemblage signifie que les entreprises sont en grande partie concurrentielles sur la base des prix; les coûts de la main-d’œuvre constituant une composante importante des coûts totaux, les entreprises considèrent la main-d’œuvre comme un coût à contenir plutôt qu’un atout à développer;
  • Très peu de gouvernements ont réussi à mettre en œuvre des politiques garantissant que les investisseurs de la zone transfèrent la technologie et les compétences à l’industrie et aux travailleurs locaux, de sorte que la base de capital humain reste faible.

Selon l’OIT, la pénurie de stratégies appropriées de développement des ressources humaines pourrait bien limiter le potentiel des ZPE d’améliorer la productivité et de moderniser les emplois. Le rapport indique que « les relations de travail et le développement des ressources humaines restent deux des aspects les plus problématiques du fonctionnement de la zone. » Les mécanismes d’amélioration des normes du travail sont souvent inadéquats: « Le modèle classique de réglementation du travail – avec un « plancher » ou un cadre de normes minimales du travail et des syndicats et des employeurs libres qui se réunissent pour négocier des accords contraignants – est extrêmement rare dans les ZPE. »

Selon M. Auret Van Heerden, l’auteur principal du rapport, « l’absence fréquente de normes minimales et les mauvaises relations patronales-syndicales ont des résultats prévisibles, tels que le roulement élevé de la main-d’œuvre, l’absentéisme, le stress et la fatigue, les faibles taux de productivité, le gaspillage excessif de matériaux et les troubles du travail sont encore trop fréquents dans les ZPE. »

Le Droit de la Zone par rapport au Droit du sol

Le rapport de l’OIT constate que dans la plupart des grands pays d’exploitation des ZPE, mais pas dans tous, les législations nationales sur le travail et les relations industrielles sont applicables dans les zones. Le rapport note qu’à Singapour, qui a une très forte tradition de tripartisme, « il n’est pas question que les politiques d’investissement portent atteinte aux droits des travailleurs. »Les auteurs notent que la politique remonte aux années 1960, à une époque où Singapour avait désespérément besoin d’investissements et à un stade très précoce de développement industriel.

À Maurice, l’un des opérateurs de ZPE les plus performants, les travailleurs de zone  » sont couverts par le droit du travail et le système des relations de travail. »Cependant, une Loi sur l’expansion industrielle de 1993 a donné aux entreprises une plus grande flexibilité, notamment dans le calcul des heures de travail aux fins des heures supplémentaires, ce qui a été constamment critiqué par le mouvement syndical. Maurice a un niveau élevé d’activité syndicale dans certains secteurs de l’économie nationale, mais dans les ZPE, seulement 9% des travailleurs sont syndiqués.

Les Philippines, selon le rapport de l’OIT,  » constituent un excellent exemple de pays opérant dans des zones où il n’existait pas de système adéquat de réglementation du travail et de relations patronales-syndicales dans les zones, mais qui, après des années de conflit industriel, ont procédé aux réformes nécessaires et établi un système stable de relations patronales-syndicales « , y compris le respect des droits syndicaux. Cependant, toutes les zones des Philippines ne se développent pas rapidement. Le rapport note qu' » un certain nombre de zones privées semblent avoir adopté une politique de  » liberté syndicale  » qui entre en conflit avec le droit du travail. »

La République dominicaine, tout comme les Philippines, a traversé une période de troubles du travail avant d’instituer des réformes qui, selon le rapport,  » ont largement contribué à renforcer le respect des normes du travail et à améliorer les relations de travail dans les zones. »Aujourd’hui, il y a 14 syndicats opérant dans les zones, bien qu’ils soient confrontés à des difficultés considérables pour établir des conventions collectives. Les ZPE au Costa Rica sont également couvertes par la législation nationale, « cependant l’activité syndicale au Costa Rica n’est pas bien développée et les zones franches ne font pas exception », indique le rapport.

Il y a très peu de pays qui excluent ouvertement et officiellement les ZPE de la législation nationale du travail et du système de relations patronales-syndicales. Cependant, au Bangladesh, les ZPE sont exclues du champ d’application de l’Ordonnance sur les relations industrielles du pays, qui prévoit des droits d’organisation et de négociation dans d’autres secteurs. Il existe cependant des réglementations du travail qui s’appliquent dans les zones relatives à des questions telles que la classification des emplois, les salaires minimums, les congés, les périodes de vacances, la cessation d’emploi et les installations sociales telles que les cliniques et les cantines.

Le Pakistan a également exclu ses zones du champ d’application de l’Ordonnance sur les relations industrielles et interdit toute forme d’action collective dans ces zones.

Le Panama est le seul pays d’Amérique centrale à avoir adopté une législation spéciale du travail pour ses ZPE, remplaçant le code du travail. La législation initiale visait à limiter strictement l’influence des syndicats dans les ZPE. Après de nombreuses oppositions et quelques révisions pour rétablir la reconnaissance des libertés syndicales, le rapport indique que « la controverse n’a pas été complètement résolue et la liberté d’association n’est pas bien établie dans les zones. »

L’OIT insiste sur le fait que seules les ZPE dotées de ressources humaines de haute qualité et de relations de travail stables seront en mesure de répondre aux normes élevées de rapidité, de coût et de qualité dans l’économie mondiale. Pour que le potentiel de plein emploi et de productivité des ZPE soit atteint, une stratégie appropriée de développement des ressources humaines sera nécessaire. Si l’on veut que les ZPE produisent les effets économiques escomptés par les pays hôtes, il faut renforcer les liens avec les économies nationales. Enfin, les investissements indispensables dans les infrastructures sociales, en particulier ceux dont ont besoin les travailleuses (par exemple, les structures de garde d’enfants, les transports sûrs et les conditions de vie et de travail sanitaires) pourraient contribuer grandement à rendre l’emploi dans les ZPE plus stable et plus attrayant.

1 Questions sociales et de travail relatives aux zones franches d’exportation. Bureau international du Travail, Genève, 1998. ISBN 92-2-111357-4. Prix: 15 francs suisses.

2 Bangladesh, Barbade, Chine, Costa Rica, Maurice, Mexique, Philippines, République dominicaine, Sri Lanka, Tunisie.

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