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GENF (ILO News) – Während sich der globale Wettbewerb um Arbeitsplätze und ausländische Investitionen verschärft, vermehren sich Export Processing Zones (EPZs) weltweit und wachsen von nur einer Handvoll vor einigen Jahrzehnten auf über 850 heute, so ein neuer Bericht 1, der vom Internationalen Arbeitsamt veröffentlicht wurde.Die ILO erkennt zwar das enorme Wirtschafts- und Beschäftigungspotenzial von EPZ an, warnt jedoch davor, dass ihr Aufstieg zur Allgegenwart in der globalen Fertigungsszene immer ernstere Fragen für die weltweit 27 Millionen EPZ-Arbeitskräfte (von denen 90 Prozent weiblich sind) und für die Legionen von Entwicklungsstrategen aufwirft, die EPZ-Investitionen als schnellen Weg für Entwicklungsländer ansehen, um die industriellen Fähigkeiten und Ressourcen zu erwerben, die für den Wettbewerb in der Weltwirtschaft erforderlich sind.Der Bericht definiert EPZs als „Industriezonen mit besonderen Anreizen zur Anziehung ausländischer Investitionen, in denen importierte Materialien vor dem erneuten Export einem gewissen Grad der Verarbeitung unterzogen werden.“ In einigen Ländern sind diese Zonen nicht von organisierten, modernen Geschäftskomplexen zu unterscheiden, aber in vielen anderen haben sie die Form von eingezäunten Enklaven industrieller Monokultur. Unabhängig davon, welche Form EPZ annehmen, der Freihandel, Auslandsinvestitionen und exportgetriebenes Ethos der modernen Wirtschaft hat sie in „Fahrzeuge der Globalisierung“ verwandelt.“Die ILO-Analyse besagt, dass EPZ zwar zweifellos enorme beschäftigungswirksame Faktoren sind, insbesondere für Frauen in Entwicklungsländern, aber zu viele von ihnen weiterhin durch den Ruf nach niedrigen Löhnen, schlechten Arbeitsbedingungen und unterentwickelten Arbeitsbeziehungssystemen behindert werden. Darüber hinaus sagt die IAO, dass die Kombination von direkten Investitionen in das verarbeitende Gewerbe, Beschäftigung und Technologietransfer zwar einen wichtigen Schub auf der Entwicklungsleiter bieten kann, die bisherigen Erkenntnisse jedoch darauf hindeuten, dass zwischen den EPZS und den Binnenwirtschaften der meisten Gastländer keine sinnvollen Verbindungen bestehen.Während viele zonenoperierende Länder erwartet hatten, dass die gering qualifizierte Verarbeitung und Montage importierter Teile ein notwendiger, aber vorübergehender erster Schritt auf dem Weg zu einer Fertigung mit höherer Wertschöpfung sein würde, haben es nur wenige (z. B. Malaysia, Mauritius und Singapur) tatsächlich geschafft, auf der Grundlage von EPZ-Investitionen eine breite Palette einheimischer Exportindustrien zu entwickeln.

Diese und andere Bedenken in Bezug auf das Beschäftigungs- und Entwicklungspotenzial von EPZ werden auf einem internationalen dreigliedrigen Treffen der Export Processing Zone-Operating Countries vom 28. September bis 2. Oktober am ILO-Hauptsitz in Genf erörtert. Es werden Delegationen von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und Regierungen aus 10 Ländern 2 erwartet.

Globales Wachstum der EPZ

Der ILO-Bericht, der für das Treffen erstellt wurde, besagt, dass die größte Anzahl von Zonen in Nordamerika (320) und Asien (225) liegt. Die Konzentration von EPZ steigt jedoch in Entwicklungsregionen wie der Karibik (51), Mittelamerika (41) und dem Nahen Osten (39), und die Zahlen dürften weltweit steigen. Auf den Philippinen zum Beispiel sind derzeit 35 EPZ in Betrieb, aber es wurden Pläne für 83 genehmigt.Derzeit sind die Vereinigten Staaten und Mexiko zusammen die aktivsten EPZ-Betreiber mit jeweils 213 und 107, von denen die meisten Maquiladora-Montagewerke in Grenzstädten wie Tijuana, Ciudad Juarez und Matamores sind. Maquila-Werke in diesen Städten sind mit Produktionsketten auf der US-amerikanischen Seite der Grenze verbunden. Ursprünglich 1965 als Notmaßnahme zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit gegründet, produziert die Maquila-Industrie heute jährlich Exporte im Wert von 5 Milliarden US-Dollar, mehr als 30 Prozent der Gesamtexporte aus Mexiko. Es wird erwartet, dass die Investitionen in das verarbeitende Gewerbe im Maquila-Sektor nach der Abschaffung der Zölle aufgrund des nordamerikanischen Freihandelsabkommens zunehmen werden, insbesondere in Bereichen wie Kleidung und Textilien.In anderen Ländern der westlichen Hemisphäre gibt es zunehmend EPZ, die hauptsächlich für den Verkauf von Industriegütern auf dem US-Markt eingerichtet wurden: In der Dominikanischen Republik gibt es 35 EPZ, in Honduras 15 und in Costa Rica 9. Der Bericht nennt Costa Rica als Beispiel dafür, wie kleinere, weniger bevölkerungsreiche Länder von Zonenstrategien profitieren können. Seit 1981 haben EPZs in Costa Rica fast 49.000 Arbeitsplätze geschaffen, hauptsächlich im Bekleidungs- und Elektroniksektor, was den zusätzlichen Vorteil hat, dass die Exporte des Landes weg von traditionellen Sektoren wie Bananen und Kaffee diversifiziert werden. Fast 30 Prozent aller Arbeitsplätze im verarbeitenden Gewerbe in Costa Rica werden heute von Unternehmen generiert, die in EPZ tätig sind. Die Arbeitslosenquote des Landes ist auf 5 Prozent gesunken.In Asien gibt es allein in China 124 EPZ, viele in der Größenordnung vollwertiger städtischer und industrieller Entwicklungen mit kommunaler Infrastruktur wie Bildung, Verkehr und sozialen Diensten. Bangladesch, Pakistan und Sri Lanka verfügen über umfangreiche EPZ-Strategien. In Afrika gibt es 47 EPZ, davon 14 in Kenia. In Mauritius wurde das gesamte Gebiet für die Exportabwicklung in Zonen eingeteilt, und das umsichtige Management von EPZs ist wahrscheinlich der Hauptfaktor für das Wirtschaftswachstum dieses Landes.

Verteilung der EPZ nach Regionen, 1997

Region Nr. of zones Key countries
North America 320 United States – 213, Mexico – 107
Central America 41 Honduras – 15, Costa Rica – 9
Caribbean 51 Dominican Republic – 35
South America 41 Colombia – 11, Brazil – 8
Europe 81 Bulgaria – 8, Slovenia – 8
Middle East 39 Turkey – 11, Jordan – 7
Asia 225 China – 124, Philippines – 35, Indonesia – 26
Africa 47 Kenya – 14, Egypt – 6
Pacific 2 Australia – 1, Fiji – 1
Total 845

Source: WEPZA and ILO.

Growth in the Asian Tiger economies was also fuelled by EPZs. Drei Jahrzehnte lang hat sich der Staat Penang in Malaysia als äußerst effektiv erwiesen, um hochwertige Investitionen in die High-Tech-Fertigung anzuziehen, wobei die Zahl der Werke von 31 im Jahr 1970 auf 743 im Jahr 1997 und die Zahl der Beschäftigten im gleichen Zeitraum von rund 3.000 auf fast 200.000 stieg. In ähnlicher Weise entwickelte sich ein Großteil des Wachstums der technologischen und finanziellen Leistungsfähigkeit in Singapur auf der Grundlage von Investitionen und stetigen Produktivitätssteigerungen in den EPZS, wodurch sowohl die Quantität und Qualität der angebotenen Arbeitsplätze gesteigert als auch die notwendigen Verbindungen zwischen der nationalen und der internationalen Wirtschaft hergestellt werden konnten.

Also, was ist los mit EPZs

Auf der IAO-Tagung wird der Bericht erörtert und untersucht, wie die Arbeits- und Personalprobleme von EPZs so angegangen werden können, dass Löhne und Arbeitsbedingungen verbessert und die Produktivität und die Verflechtungen zwischen EPZs und den Binnenwirtschaften der Länder, in denen sie sich befinden, erhöht werden. Besonderes Augenmerk wird auf die Notlage von Arbeitnehmerinnen in EPZs gelegt. Frauen stellen nicht nur die Mehrheit der EPZ-Belegschaft, sondern sie leiden auch eher unter den inhärenten Problemen der EPZ, einschließlich der langen Arbeitszeit, der niedrigen Löhne, des fast vollständigen Fehlens von Sozialeinrichtungen (wie Kinderbetreuung) und der oft mühsamen Arbeit.In dem Bericht heißt es: „Es ist ein bedauerliches Merkmal vieler Zonen, dass sowohl männliche als auch weibliche Arbeitnehmer in Niedriglohnjobs mit geringer Qualifikation gefangen sind. Sie werden als ersetzbar angesehen, und ihre Anliegen finden in den Arbeits- und Sozialbeziehungen nicht genügend Beachtung.“ Die Belegschaft in EPZS weltweit ist in der Regel mehrheitlich weiblich, aber in bestimmten Bereichen, insbesondere in der Textil-, Bekleidungs- und Elektronikmontage, können Frauen 90 Prozent oder mehr der Arbeitnehmer ausmachen.

Der ILO-Bericht identifiziert fünf Faktoren, die zu diesem unbefriedigenden Zustand beitragen:

  • Die meisten Länder, in denen Zonen betrieben werden, verfügen über ein reichhaltiges Angebot an verfügbaren Arbeitskräften, was die Löhne tendenziell niedrig hält, obwohl das negative Image vieler Zonenarbeiten manchmal eine Prämie;
  • Zonen sind besonders attraktiv für arbeitsintensive Branchen wie Bekleidung und Schuhe sowie die Montage elektronischer Komponenten, die relativ einfache Technologien verwenden und daher gering qualifizierte Arbeitskräfte erfordern. Hohe Fluktuation ist kein Problem, weil es reichlich Ersatz gibt;Die großzügigen Anreize und die niedrigen Eintrittskosten ziehen einfache Verarbeitungsindustrien an, in die Zonen zu investieren; Solchen Unternehmen fehlt es oft an professionellem Management, insbesondere im Bereich Personal und Management. Sie neigen auch dazu, nicht in der Lage oder nicht willens zu sein, in neue Fähigkeiten, Technologien oder Produktivitätsverbesserungen zu investieren. Sie bieten ihren Mitarbeitern wahrscheinlich auch nur wenige, wenn überhaupt soziale Vorteile.
  • Die arbeitsintensive Natur vieler Verarbeitungs- und Montagearbeiten führt dazu, dass Unternehmen weitgehend auf der Grundlage des Preises konkurrieren; Da die Arbeitskosten einen großen Teil der Gesamtkosten ausmachen, sehen Unternehmen die Arbeit eher als Kostenfaktor als als Vermögenswert für die Entwicklung;
  • Nur sehr wenigen Regierungen ist es gelungen, Maßnahmen zu ergreifen, die sicherstellen, dass ausländische Investoren Technologie und Fähigkeiten an die lokale Industrie und Arbeitnehmer übertragen, so dass die Humankapitalbasis niedrig bleibt.

Laut ILO könnte der Mangel an geeigneten Strategien zur Entwicklung von Humanressourcen das Potenzial von EPZS zur Verbesserung der Produktivität und zur Aufwertung von Arbeitsplätzen einschränken. In dem Bericht heißt es: „Die Arbeitsbeziehungen und die Entwicklung der Humanressourcen bleiben zwei der problematischsten Aspekte des Funktionierens der Zone.“ Mechanismen zur Verbesserung der Arbeitsnormen sind oft unzureichend: „Das klassische Modell der Arbeitsregulierung – mit einem „Boden“ oder Rahmen von Mindestarbeitsnormen und freien Gewerkschaften und Arbeitgebern, die zusammenkommen, um verbindliche Vereinbarungen auszuhandeln – ist in EPZs äußerst selten.Laut Herrn Auret Van Heerden, dem Hauptautor des Berichts, „haben das häufige Fehlen von Mindeststandards und schlechte Arbeits-Management-Beziehungen vorhersehbare Ergebnisse, wie hohe Fluktuation, Fehlzeiten, Stress und Müdigkeit, niedrige Produktivitätsraten, übermäßige Materialverschwendung und Arbeitsunruhen sind in EPZs immer noch zu häufig.“

Das Gesetz der Zone versus das Gesetz des Landes

Der ILO-Bericht stellt fest, dass in den meisten, aber nicht in allen großen EPZ-Ländern die nationalen Arbeits- und Arbeitsbeziehungsgesetze in den Zonen anwendbar sind. Der Bericht stellt fest, dass in Singapur, das eine sehr starke Tradition des Tripartismus hat, „es keine Frage der Investitionspolitik gibt, die Arbeitnehmerrechte verletzt.“ Die Autoren stellen fest, dass die Politik bis in die 1960er Jahre zurückreicht, als Singapur dringend Investitionen benötigte und sich in einem sehr frühen Stadium der industriellen Entwicklung befand.

In Mauritius, einem der erfolgreichsten EPZ-Betreiber, fallen die „Arbeiter“unter das Arbeitsrecht und das Arbeitsbeziehungssystem.“ Ein Gesetz über die industrielle Expansion von 1993 hat den Unternehmen jedoch eine größere Flexibilität verschafft, insbesondere bei der Berechnung der Arbeitsstunden für Überstunden, was von der Arbeiterbewegung beharrlich kritisiert wurde. Mauritius hat ein hohes Maß an gewerkschaftlicher Aktivität in einigen Sektoren der Binnenwirtschaft, aber in den EPZs sind nur 9 Prozent der Arbeitnehmer gewerkschaftlich organisiert.Die Philippinen, so der ILO-Bericht, „sind ein hervorragendes Beispiel für ein in Zonen operierendes Land, in dem es in Zonen kein adäquates System der Arbeitsregulierung und der Arbeitsverwaltungsbeziehungen gab, das aber nach Jahren des Arbeitskampfes die notwendigen Reformen durchführte und ein stabiles System der Arbeitsverwaltungsbeziehungen etablierte“, einschließlich der Achtung der Gewerkschaftsrechte. Allerdings entwickeln sich nicht alle Zonen auf den Philippinen rasant. Der Bericht stellt fest, dass „eine Reihe von privaten Zonen offenbar eine „gewerkschaftsfreie“ Politik verfolgt haben, die im Widerspruch zu den Arbeitsgesetzen steht.“

Die Dominikanische Republik durchlief wie die Philippinen eine Zeit der Arbeitsunruhen, bevor sie Reformen einleitete, die, so der Bericht,“einen großen Beitrag zur Verbesserung der Achtung der Arbeitsnormen und zur Verbesserung der Arbeitsbeziehungen in den Zonen geleistet haben.“ Heute gibt es 14 Gewerkschaften, die in den Zonen tätig sind, obwohl sie erhebliche Schwierigkeiten haben sollen, Tarifverträge abzuschließen. EPZs in Costa Rica fallen ebenfalls unter das nationale Recht, „jedoch ist die Gewerkschaftstätigkeit in Costa Rica nicht gut entwickelt und die Freizonen sind keine Ausnahme“, heißt es in dem Bericht.

Es gibt nur sehr wenige Länder, die EPZS offen und offiziell von der nationalen Arbeitsgesetzgebung und dem System der Arbeits-Management-Beziehungen ausschließen. In Bangladesch sind EPZ jedoch vom Geltungsbereich der Arbeitsbeziehungsverordnung des Landes ausgenommen, die Organisations- und Verhandlungsrechte in anderen Sektoren vorsieht. In den Zonen gibt es jedoch arbeitsrechtliche Vorschriften, die sich auf Fragen wie Arbeitsplatzklassifizierung, Mindestlöhne, Urlaub, Urlaubszeiten, Beendigung des Arbeitsverhältnisses und Sozialeinrichtungen wie Kliniken und Kantinen beziehen.Pakistan hat auch seine Zonen aus dem Geltungsbereich der Verordnung über Arbeitsbeziehungen ausgeschlossen und alle Formen von Arbeitskampfmaßnahmen in ihnen verboten.Panama ist das einzige Land in Mittelamerika, das spezielle Arbeitsgesetze für seine EPZs verabschiedet hat, die das Arbeitsgesetzbuch ersetzen. Die erste Gesetzgebung zielte darauf ab, den Einfluss der Gewerkschaften auf die EPZ streng zu begrenzen. Nach langem Widerstand und einigen Überarbeitungen, um die Anerkennung der Gewerkschaftsfreiheit wiederherzustellen, heißt es in dem Bericht: „Die Kontroverse ist nicht vollständig beigelegt, und die Vereinigungsfreiheit ist in den Zonen nicht gut etabliert.“Die IAO besteht darauf, dass nur EPZ mit hochwertigen Humanressourcen und stabilen Arbeitsbeziehungen in der Lage sein werden, die hohen Standards für Geschwindigkeit, Kosten und Qualität in der Weltwirtschaft zu erfüllen. Wenn das volle Beschäftigungs- und Produktivitätspotenzial der EPZ erreicht werden soll, ist eine angemessene Strategie zur Entwicklung der Humanressourcen erforderlich. Wenn die EPZ die von den Gastländern gewünschten wirtschaftlichen Auswirkungen voll ausschöpfen sollen, müssen stärkere Verbindungen zu den Binnenwirtschaften geknüpft werden. Schließlich könnten dringend benötigte Investitionen in die soziale Infrastruktur, insbesondere in die Art und Weise, wie sie von Arbeitnehmerinnen benötigt werden (z. B. Kinderbetreuungseinrichtungen, sichere Verkehrsmittel und sanitäre Lebens- und Arbeitsbedingungen), einen großen Beitrag dazu leisten, die Beschäftigung in den EPZ stabiler und attraktiver zu machen.

1 Arbeits- und Sozialfragen im Zusammenhang mit den Exportverarbeitungszonen. Internationales Arbeitsamt, Genf, 1998. ISBN 92-2-111357-4. Preis: 15 Schweizer Franken.

2 Bangladesch, Barbados, China, Costa Rica, Dominikanische Republik, Mauritius, Mexiko, Philippinen, Sri Lanka, Tunesien.

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